我国是人口大国，保障国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，这是我国农业农村发展长期性的永恒主题，也是建设中国特色农业强国的头等大事和发展农业新质生产力的基本前提。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国农业政策体系中始终把保障粮食及重要农产品安全供给作为优先战略，把千方百计增加粮食产量作为第一要务。目前，我国粮食安全取得了举世瞩目的成就，14亿人的大国实现了谷物基本自给、口粮绝对安全的稳定态势，成为全球人口大国中粮食安全稳定性最好的国家之一，总体上我国已经摆脱了“靠天吃饭”和“解决温饱”的时代。但是，面向未来，我国粮食安全依然面临内外部环境的深刻变化：水土资源环境约束趋紧、生产成本持续上升、国际市场不确定性增加、消费需求从“吃得饱”向“吃得好、吃得健康、吃得放心”升级等。在新阶段，现行以保供给为目标、以主粮产量为主导的国家粮食安全政策已难以适应新形势新变化。为此，党的二十大提出了“全方位夯实粮食安全根基”的总要求，党的二十届四中全会再次明确提出了“产量产能、生产生态、增产增收三个一起抓”的新思路，这要求我国粮食安全政策体系需要从“总量保障主导型”政策体系向“数量、质量、结构、效益、可持续性多元并重型”政策体系做出系统性改革与调整。
1. 理论认识。产量产能一起抓的核心理念是要辩证地统筹好短期供给与长期保障的统一。一般而言，所谓“产量”是当前保障粮食供给的现实体现，关乎短期性或者当年的粮食产量供给水平；所谓“产能”则是指在较长时期内，由一定的土地、水利、技术、投入等要素融合形成的潜在生产能力，关乎长远的粮食安全根基。在实践中，如果一味地年年强调只抓产量，不顾产能潜力培育，就可能透支产能基础。从产业系统韧性理论来看，一个高韧性食物供给系统，不仅要有高产出，更要有强大的风险缓冲和自我恢复能力。在我国粮食产量已经达到7亿吨高水平台阶的新阶段，之所以强调提升产能就是要从根本上建立韧性更高的粮食产业系统，增强缓冲能力，确保在灾害、疫情、国际冲突等极端风险冲击下，保障国家粮食安全态势不致于发生断崖式下跌风险。
2. 问题分析。目前我国现有粮食政策存在的问题主要有：一是重产量轻产能的惯性思维比较突出。部分地区和管理主体仍习惯于盯着当年的产量目标，要求年年产量只能增加，对耕地质量提升、水利设施长效管护、科技创新长期投入等关乎产能的“慢功夫”重视不够。二是产能巩固面临诸多压力。优质耕地被占用的风险依然存在，耕地质量退化，部分农田水利设施老化，基层农技推广体系薄弱，种业、农机等核心技术攻关仍需加强，这些都制约了产能的进一步提升和释放。三是存在政策激励的短期化和泛化现象。部分补贴和考核政策与当年产量直接挂钩，对培育和巩固长期产能的政策供给激励不足。国家对地方实行粮食产量任务平均分配的资源配置制度，有些地方为了完成粮食计划任务，几乎是“凡地必粮”，“一刀切”式地不顾实际盲目追求粮食面积和粮食产量。
3. 政策建议。一是强化粮食优质高产系统化技术创新支持力度。稳定持续地部署推进粮食作物种业、粮食高产超高产技术、粮食智慧生产技术、粮食灾害综合防控技术、粮食产后综合减损技术等关键技术创新与规模化场景应用，全面提升我国粮食单产水平，形成更加突出的技术产能，真正实现“藏粮于技”。二是坚持耕地质量优先政策导向，厚植粮食产能的耕地质量（结构、肥力、健康等）基础。改变普遍存在“重数量建设轻质量建设”的做法，调整现行更多强调耕地工程建设的支持政策，把高质量农田建设指标纳入规划，更加突出耕地质量标准建设，推动10亿亩高标准农田向“高产能高质量”农田转型，真正实现“藏粮于地”。三是强化优势粮食高产区战略地位，建立国家粮食产能区域“压舱石”。规划布局国家高水平粮食产能核心区建设，集中力量重点支持建设“六大国家产能粮仓”，包括东北（含内蒙古东四盟）粮仓、黄淮海粮仓、长江中下游粮仓等三大战略基础粮仓以及黄土高原粮仓、西北绿洲粮仓、西南粮仓等三大战略后备粮仓。四是加强粮食主产区产能基础设施建设，完善粮食产能基础条件保障。重点加强大中型灌区续建配套与现代化改造，确保旱涝保收。加强粮食就地储藏、干燥等基础设施等粮食产业化条件建设。加强气候变化和生物灾害智能监测与预警防控体系建设，增强保障粮食产能韧性的灾变应对能力。
1. 理论认识。从可持续发展理论来看，稳定的粮食生产系统必须依赖于健康的农业生态系统，生产持续性必须建立在生态持续性基础之上。以过量消耗甚至牺牲资源环境为代价的传统生产模式是不可持续，会导致耕地退化、面源污染、生物多样性丧失，最终“反噬”生产能力本身。从绿水青山就是金山银山理念出发，良好的农田生态系统本身就是宝贵的资源，注重粮食发展的生态化、绿色化能够创造更高的产品附加值，实现生态与生产的双赢。从大食物观的内在要求来看，向整个国土资源要食物，离不开健康的森林、草原、江河湖海等生态系统，这要求我们必须将粮食生产活动置于更大的生态背景中考量。
2. 问题分析。我国传统粮食生产系统在生态功能上依然存在诸多影响长远可持续发展的突出问题。一是资源透支与环境污染加重。为保年年产量目标，部分地区过量使用化肥、农药、农膜，导致农业面源污染问题突出，局部地区土壤板结、酸化、地下水超采问题比较严重。二是农业生态价值未能有效体现。生产实践中，生产者采用生态友好型生产方式的成本往往较高，但其产生的生态效益（如固碳、涵养水源）和市场溢价（绿色、有机产品增值）未能完全转化为生产者的经济收益，挫伤其保护水土生态的积极性。三是生态保护与生产发展的矛盾突出。近年来有关生态修复、湿地保护、水土保持等生态红线政策与地方政府发展粮食生产刚性目标存在较大冲突，部分地方出现了盲目“毁林造田”“挖山造地”等极具破坏性的现象，令人担忧。
3. 政策建议。一是有序推进区域粮食作物与经济作物、饲料作物的种植结构调整。在稳定粮食高产区的规模化粮食种植制度的基础上，支持玉米与大豆规模化大区轮作种植。在相对条件较差的低产区，积极鼓励支持粮食作物与一年生经济作物或饲料作物多样化合理轮作。在有条件和有必要的区域合理适度发展轮作休耕。二是大力推行农业绿色生产方式。深入实施化肥农药减量增效行动，全面推广水肥一体化以及农作物病虫害绿色防控技术体系。加强畜禽粪污资源化利用，大力发展生态循环农业。三是建立粮食绿色生态补偿机制。对采取轮作休耕、种植绿肥、保护性耕作、减药减肥等生态措施的农民给予直接合理补偿，让保护生态者得利。四是研究制定在生态保护功能前提下的大食物系统适宜开发区规划。科学发展林下经济、生态渔业、蓝色粮仓、山地特色农业等，丰富食物供给来源。
1. 理论认识。从生产者激励相容原理分析，粮食安全的根本动力在于种粮生产者有持续的积极性。如果增产不增收，甚至“谷贱伤农”，生产者就会弃粮改种或撂荒，粮食安全也就成了无源之水。必须让种粮有利可图，实现国家要增产增粮与农户要种粮赚钱的目标统一。从产业融合发展理论来看，单一的原粮生产附加值低。通过延伸产业链、提升价值链，推动一二三产业融合，可以创造更多就业和增值收益，让农民分享全产业链的利润。从城乡融合发展与共同富裕要求出发，保障种粮者的收入持续增长，是缩小城乡收入差距、推进共同富裕的必然要求，也是稳住粮食生产基本盘的社会基础。
2. 问题分析。目前我国粮食产业效益总体不高，一是粮食生产成本“地板”与价格“天花板”双重挤压。近年来农资、土地、人工成本刚性上涨，而国内粮价面临国际市场的竞争压力，价格上涨空间有限，种粮比较效益偏低。二是小农户经营与现代市场的衔接不畅。我国粮食生产绝大部分都是小农户，其规模小，组织化程度低，在市场竞争、品牌建设、抗风险能力等方面处于弱势，难以有效获取市场增值收益。三是粮食产业链条短，附加值低。我国粮食的绝大部分是初级原粮，粮食加工转化率不高，市场化的粮食产品品牌影响力弱，种粮者的收入来源单一。
3. 政策建议。一是健全持续稳定的种粮收益保障机制。完善稻谷、小麦最低收购价政策，稳定种粮者基本收益。扩大稻谷、小麦、玉米、大豆等完全成本保险和种植收入保险实施范围，给种粮者吃上“定心丸”。二是改革农产品优质优价市场体系。建立优质优价农产品市场化激励机制和市场消费引导政策，让生产者从粮食品质提升、粮食绿色标准提升中获得实实在在的市场价格优惠支持。三是构建粮食全产业链系统。支持主产区发展粮食精深加工，打造粮食产业区域公共品牌。积极发展农村电商、休闲农业、乡村旅游等新业态，拓展种粮者增收渠道。四是强化政策补贴的精准到位和落实监管。整合优化农业补贴政策，加强惠农政策的落实监管，确保补贴资金真正直接落到种粮者手中，发挥其激励导向作用。
“十五五”期间是我国跨入推进中国式农业农村现代化、加快建设农业强国的新阶段，传统的粮食安全政策体系要与时俱进，以全面落实“三个一起抓”为导向，做出科学合理的政策调整。要从政策理论上明确：产量产能一起抓是确保粮食安全的稳定基石；生产生态一起抓是确保粮食安全的绿色底盘；增产增收一起抓是确保粮食安全的内生活力。这三者相互关联、相互促进，共同构成了新时期我国粮食安全政策的“铁三角”。今后粮食安全政策的改革调整方向是构建一个更加系统、更加协同、更注重长效机制的政策体系，确保在复杂严峻的国内外形势下，牢牢把住国家粮食安全的主动权和稳定性。（研究专家：高旺盛 中国农业大学国家农业科技战略研究院院长、教授）