外溢型国家

关键思路

美国、欧盟和俄罗斯是全球典型的粮食外溢型国家和地区，粮食产量长期过剩，稳定的出口是产量与价格稳定的基础，因此粮食外溢型国家注重从供给端、需求端同时发力保障供需平衡，并注重提升产业链竞争力。

具体措施

一是供给端。粮食外溢型国家主要采用了发放补贴、推动可持续发展等方式维系粮食生产稳定。发放多种形式的补贴是美国和欧盟的普遍做法,1995年WTO成员通过《乌拉圭回合农业协定》后，农业发达国家顺应WTO规则推动农业支持政策向直接补贴、收入保险补贴及社会化服务转变。

美国农业部1862年成立，负责制定实施农业支持和补贴政策，自南北战争时期已开始实施相关措施保障农业发展。第二次世界大战结束后，美国制定了《农业调整法》形成了以价格支持为核心、出口补贴为辅助的粮食支持政策体系。1996年美国出台了《美国联邦农业完善和调整法》,农业补贴转向了直接收入补贴和一般服务补贴,包括无追索权贷款、直接支付补贴和收入风险保障项目、反周期补贴和价格损失保障项目以及特殊补贴,推动了联邦农作物保险计划(FCIP),为农民和农场主提供农业保险保费补贴,且近20年来作物保险补贴力度持续提升。

1958年欧洲共同体制定了《共同农业政策》来保障粮食供给稳定，形成以目标价格、门槛价格和干预价格为核心的农产品价格支持体系。进入20世纪90年代，面对价格支持体系带来的沉重负担，CAP向直接补贴与价格支持相结合的市场化农业补贴政策转变。2003年后，CAP转向促进农业可持续发展，目前主要包括直接补贴(CDP)、脱钩直接补贴(DDP)、农业环境计划补贴(AES)、较不利地区补贴(LFA)等。

自2000年起俄罗斯推动了农业领域一系列改革，俄罗斯成为粮食出口大国。俄罗斯首先确定了国家和政党在俄罗斯农业领域的主导权，2001年《俄罗斯联邦土地法典》推动了土地改革，鼓励农工综合体发展，夯实了农业发展的基础。2006年《俄罗斯联邦农业发展法》、2011年《2013—2020年俄罗斯联邦农业发展和农产品、原料和粮食市场调控国家纲要》、2014 年《农业发展纲要》等为粮食产业发展提供了多项支持，如设置了农机设备补贴、良种补贴，加大涉农贷款支持力度以及降低农业税等，还推行了“国家采购干预”和 “国家商品干预”政策对粮食价格进行适度调控。与美国、欧盟相比，俄罗斯粮食产业支持政策市场化程度相对较低，侧重于夯实粮食生产基础，包括直接补贴、价格支持、扩大保险范围、降低税负等。

二是需求端。粮食外溢性国家主要采取鼓励出口、粮食援助等措施消化本国过剩产量，以促进粮食价格稳定、保障本国农民收益。

美国设置了市场准入计划(MAP)和新兴市场计划(EMP)等政策为出口农产品提供补贴，还通过技术援助、贸易服务等为粮食出口提供便利，提升粮食出口竞争力。此外，建立自由贸易区和签订经贸协议也是美国推动农产品出口的重要方式，如北美自由贸易区的建立、2020年1月《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》的签订等都促进了美国的粮食出口。粮食援助是美国调整粮食平衡的另一重要方式，1954年美国通过了《农产品贸易开发与援助法案》意味着制度化的粮食援助时代开始，美国已承担了国际粮食援助市场中超过50%的份额。欧盟依托CAP为粮食出口提供了出口补贴，使得粮食出口价格低于生产者价格，提升了粮食产品国际竞争力，还在农产品宣传、贸易信息服务、国际商务展览等方面予以资金支持。2009年俄罗斯成立了国有“联合粮食公司”,开展粮食出口业务，降低了粮食运输费用，提供出口补贴，为粮食外贸企业提供贷款等服务,乌克兰危机爆发后，俄罗斯持续向非洲国家提供粮食援助并继续参与全球粮食安全治理。

三是产业链。近年来粮食外溢型国家注重推动粮食产业可持续发展，围绕产业链提供了多项支持。2014年后美国不再对粮食生产进行直接干预，政策支持以自然资源与环境补贴为主。《共同农业政策》以推动生态农业、农业农村可持续发展为主,部分成员国已经推动了有机农田行动计划、拓展有机农业。俄罗斯推行了农业土壤和灌溉水利改良、技术合作等措施。

结构失衡型国家

关键思路

巴西、印度和阿根廷是全球典型的粮食供给结构失衡型国家，它们既是发展中国家，也是全球重要的粮食出口国，粮食出口是其获得外汇、维持经济增长的重要方式。与外溢型国家相比，结构失衡型国家仍然保留了价格支持政策以维护粮价稳定，并在促进出口的同时保障国内低收入人群的吃饭问题。

具体措施

一是供给端。发放多种形式的补贴是结构失衡型国家促进粮食生产、保障低收入人群食物供给的主要方式。印度从20世纪70年代开始为国内粮食生产提供基础设施投资、推广利用化肥和机械生产，至90年代已经实现粮食自给自足。2008年印度大幅提升了水稻最低支持价格，增加了肥料等补贴力度，促使印度于2012年成为全球大米出口量最多的国家。截至目前，印度以《2013年国家粮食安全法》为基础建立起了较为完善的农业支持和保护政策体系，包括最低支持价格政策、生产要素投入补贴、农业保险补贴、贷款补贴等，还为贫困家庭和弱势群体提供了食品补贴。

巴西农业支持政策包括价格支持、挂钩补贴、一般社会服务等，但近十年来已经向直接补贴和消费者支持转型,还推动了公共食品采购计划(PFP)支持中小农户发展。此外，自2003年以来实施的“零饥饿计划”向穷人提供大众食堂、发放家庭补助金等，解决了部分穷人的饥饿问题。大豆是阿根廷最重要的农作物之一，20世纪70年代阿根廷政府取消了大豆出口税，90年代初降低了农业投入品进口税，引进了转基因技术，直接刺激了大豆生产与出口。

二是需求端。结构失衡型国家采取多项措施促进粮食出口。印度积极参与国际粮食贸易，向粮食贸易企业提供贷款等。巴西政府支持农产品市场营销推广,注重拓展贸易关系，特别是与中国的贸易关系，2023—2024年巴西是中国大豆、玉米最大的进口来源市场。阿根廷完善了物流基础设置降低运输成本，进行税收减免和出口退税，与欧盟、智利等签署了自由贸易协议，为大豆、玉米等出口提供便利。

三是产业链。作为粮食出口国家，印度、巴西和阿根廷极为注重提升粮食产业链国际竞争力、稳固出口大国地位。印度注重优化粮食生产经营环境，还提供了一般服务补贴、金融支持政策等。巴西为农民提供农业知识与创新服务支持、完善农业基础设施建设与服务,还通过引导融资、研发资助、政府推销等多种方式提升农业转基因技术自主研发能力。阿根廷以农业可持续发展为重点方向，推动了有机农业发展，加强了农户技术培训和农业技术合作,资助了众多农业研究项目推动农业技术创新。

自给自足型国家

关键思路

日本、韩国是全球典型的主粮自给自足型国家。两国耕地面积少，为保障本国粮食供给稳定、防范国际市场冲击，两国政府将有限资源投入了主粮领域，确保稻谷自给自足。与粮食外溢型国家相比，自给自足型国家保障粮食供给稳定的重点在于数量和价格稳定。

具体措施

一是供给端。自给自足型国家主要采取发放补贴、海外投资等方式以维系粮食供给稳定。日本1961年出台了《农业基本法》,以禁止粮食出口、提高进口关税、直接买入的方式保障国内稻谷供给，第二次世界大战后，日本以价格支持政策和直接收入补贴为核心，1999年出台了《食品、农业和农村基本法》,粮食产业支持政策向增强基础设施建设和提供公共服务转变。利用海外资源是日本保障粮食供给的重要途径，日本早期以海外屯田方式为国内供给稻米，但这一行为受到国际社会诸多非议，20世纪末转为在海外投资粮食生产、仓储、物流等，获得了国际社会认可。与日本相似，韩国对稻谷产业也给予重点支持，采取收入支持政策、发放稳定农户所得直接补贴、农业结构调整直接补贴和维护农业公益功能直接补贴等，刺激农民种粮积极性。韩国粮食产业支持政策市场化转型明显，2000—2004年以挂钩补贴为主，2004年后逐步转向脱钩补贴。

二是价格调整。日本、韩国农业支持成本大部分由消费者承担，国内粮食价格维持在较高水平,为防范国际低价粮的冲击，日韩两国通过市场准入、价格调整等措施降低国际市场影响、平抑粮食市场价格波动。此外，日本、韩国通过严格的粮食进口关税和进口配额等限制措施，有效降低了国际市场低价粮食对本国的冲击。

三是产业链。WTO《农业协定》签订后，两国粮食产业支持政策逐渐转变，开始注重优化产业链发展环境。两国政府在农业基础设施建设与维护方面给予大量支持，包括农田水利、道路建设、土地保护、防灾等。日本还颁布了《促进食品资源循环回收利用法》《食物浪费削减推进法案》等，强化对食物浪费的治理。

进口依赖型国家

关键思路

中东、北非地区大部分国家粮食供给对外依赖度高，虽采取了一定措施稳定粮食生产，但受制于自然资源限制、动荡的国内环境等影响，其粮食安全始终处于脆弱状态。这些国家既鼓励粮食生产，又在国际社会上积极呼吁以获取粮食援助，提升粮食供给量。

具体措施

2003年非洲国家制定了《非洲农业综合发展计划》促进农业发展，随后又制定了投入补贴计划(AISP)提高化肥使用量、作物产量和农民收入。其中，埃塞俄比亚推动了“一揽子”农业干预措施，为农民获取化肥、种子提供便利，促进农业现代化水平。但多数非洲国家财政收支不平衡，对农业领域的投资非常有限。此外，非洲国家积极争取获取更多粮食援助，如中非合作论坛下的“减贫惠农工程”等，以技术、资金和粮食援助等方式促进粮食供给量的增加。（来源：《择善而从：粮食供给稳定的国际经验、一般规律与政策启示》）